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Une étude sur les relations des métropoles et des territoires qui les environnent

Le 4 septembre était présenté lors d’un séminaire accueilli par la Caisse des Dépôts un rapport réalisé par des étudiants de l’Ecole urbaine de Sciences Po, à la demande de l’AdCF, l’ADGCF et l’APVF sur les relations des métropoles et des territoires situés dans leur voisinage. Intitulé « Les environnements territoriaux des métropoles : quelles stratégies de coopération au service du développement local ? », ce document est au coeur des problématiques de cohésion territoriale. L’analyse comparée des métropoles de Nantes, Lille et Toulouse est riche d’enseignements. Retrouvez l'étude.

Depuis plusieurs années, la question des solidarités et des « alliances » entre territoires métropolitains, urbains et ruraux est au coeur des réformes territoriales et des politiques d’aménagement régional. Les débats préparatoires aux SRADDET illustrent la prégnance de ces questions. Avec plusieurs de ses partenaires (ANPP, France urbaine, ADGCF, APVF...), l’AdCF s’implique naturellement dans ce chantier. Son récent document de propositions sur la stratégie nationale de cohésion territoriale en fait un axe majeur. Au-delà des coopérations entre villes et campagnes qui se concrétisent au sein des intercommunalités, les coopérations inter-territoriales entre intercommunalités se multiplient via les syndicats mixtes (pôles métropolitains, SCOT, PETR, EPTB...). Les métropoles s’engagent elles-mêmes dans des contrats de réciprocité avec certains espaces ruraux.  

Appuyée par l’Etat, cette politique inter-territoriale fait l’objet d’une traduction forte dans les « pactes État-métropoles » depuis juillet 2016, des pactes dans lesquels les signataires affirment leur « volonté de favoriser les coopérations entre les territoires dans une logique d’alliance et de renforcement mutuel ». Le gouvernement actuel élargit les intentions en demandant que la coopération entre les territoires soit un élément de la solidarité entre les collectivités ; l’un des axes du « pacte de confiance entre les collectivités et l’État » au côté du soutien à l’investissement public.

La coopération entre les territoires est donc un sujet émergent qui suscite des attentes légitimes. Mais il fait aussi l’objet de beaucoup d’interrogations, le sujet ayant besoin d’être documenté. C’est pour contribuer à la réflexion collective que l’ADGCF, l’AdCF et l’APVF (petites villes) ont confié à un groupe d’étudiants de l’Ecole urbaine de Sciences Po (Master stratégies territoriales et urbaines) une étude visant à réaliser une analyse comparée des systèmes territoriaux de Lille, Nantes et Toulouse. Intitulée « Environnements territoriaux des métropoles : et les quelles stratégies de coopération mises au service du développement local ? » cette étude est désormais disponible.  Ce travail a été réalisé avec le soutien de la Banque des Territoires.

Le rapport de synthèse, très riche et bien rédigé, constitue un document de référence sur la problématique de la coopération interterritoriale. Il s’appuie sur les entretiens menés par les auteurs avec plus d’une trentaine d’élus et de dirigeants territoriaux des trois métropoles étudiées pour entendre à la fois le point de vue de la métropole mais aussi celui de ses territoires environnants, qu’ils soient ou non engagés dans des coopérations formalisées avec « leur » métropole.

Il ressort de ce rapport que la coopération entre métropoles et territoires environnants est une perspective envisagée par l’ensemble des acteurs, qui lui reconnaissent quasi unanimement un « potentiel » de développement des territoires (avec des intensités naturellement variables selon les politiques et les territoires). Certaines politiques publiques apparaissent naturellement comme devant être réfléchies à un niveau inter-territorial (la mobilité par exemple). De nombreux outils existent déjà qui permettent des rapprochements entre les décideurs de légitimité différentes (syndicats mixtes, pôles métropolitains, pays, agence d’urbanisme...). Le rapport souligne que les politiques de la transition écologique peuvent être un levier puissant de rapprochement des territoires.

Un séminaire de restitution le 4 septembre

Les résultats de l’étude ont permis d’alimenter les réflexions échangées au cours d’une table ronde marquée par une forte convergence de vues entre l’APVF (représentée par Christophe Bouillon, son président), l’ADGCF (représentée par Bruno Cassette, DGS de la métropole européenne de Lille), et l’AdCF.

Le phénomène de métropolisation touche plusieurs agglomérations françaises. Cette évolution, qui comporte de nombreux points positifs pour la France (et qui traduit, la montée en force de certaines grandes capitales régionales, une réussite de la décentralisation qu’il faut rappeler) vient aussi accentuer les divergences ressenties de trajectoires entre les territoires. La catégorie juridique des « métropoles » recouvre des réalités très différentes, tous les cas sont rencontrés : certaines métropoles se portent bien mieux que les territoires qui les entourent quand d’autres connaissent des difficultés parfois plus marquées que les territoires qui les environnent. Il faut aussi rappeler que certaines zones rurales ou urbaines moyennes ou petites se portent bien. Afin d’éviter les propos caricaturaux ou schématiques qui nourrissent les ressentiments et stigmatisations, il importe de rappeler la disparité des réalités métropolitaines et régionales. 

La coopération des territoires est une voie à approfondir pour un renforcement mutuel, mais il est nécessaire de traiter d’égal à égal entre territoires. Le séminaire a montré qu’il fallait conjurer le risque de subordination entre un territoire « central » et des territoires « servants » ou de territoire « client » à « territoire prestataire ». Cela présuppose la construction de projets de territoires propres à chacun et d’identifier les points d’intersection où les intérêts uns et des autres se rencontrent, se complètent, se renforcent.

Cette idée de complémentarité des territoires a été le point de convergence des interventions de la matinée. Notamment, il a été souligné que les métropoles ressentent elles-mêmes un besoin croissant de coopérer, les plus dynamiques étant souvent celles qui ont le plus de problèmes à résoudre : en mobilités, en pollution, en desserrement de la pression foncière (coût du foncier économique et du logement)... En regard, les territoires environnants sont en attente d’ingénierie pour une « montée en gamme » de leurs projets.

La complémentarité ne saurait oblitérer la réalité des phénomènes de concurrence entre territoires, mais les coopérations doivent servir à les réguler et les dépasser. En creux se dessine une question importante de repositionnement de la région et de l’État face au phénomène de métropolisation dont il faut conserver les effets positifs pour les territoires et le pays entier tout en veillant à ce qu’il ne soit pas facteur de désorganisation spatiale. Les objectifs de l’aménagement du territoire ne seront pas tous, loin de là, pris en charge par les métropoles. Des instances d’arbitrages et d’impulsion, voire de direction à une échelle supérieure restent nécessaires dans un cadre régional ou national. Cette inscription des coopérations entre métropole et intercommunalités voisines doit idéalement s’inscrire dans une réflexion plus large.

Contact : e.lebot@adcf.asso.fr

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